天然气管网独立要踏准节拍
日期:2017-06-02


天然气管网设施剥离,需要国家统一部署,相关企业积极配合才能稳妥推进。

2004年西气东输一线工程正式投运以来,中国天然气市场经历了近十年的高速发展,市场增速持续多年维持在15%以上。随着我国天然气市场的迅速扩大、大型气田的相继发现以及进口天然气规模的快速增长,我国天然气基础设施网络建设取得了巨大成就。

随着油气体制改革步伐的稳步迈进,社会上对天然气管网和lng接收站设施开放使用的呼声日益增强,有关油气管道独立、组建国家石油天然气管道公司、呼吁天然气基础设施向第三方公平开放的新闻频见报端。


管网剥离大势所趋


随着油气行业市场化的呼声越来越高,近年来从国家层面也提出了对于油气管网设施剥离独立的有关意见和要求。

2013年,油气管道独立的讨论正式上升到政策层面。2013年10月底,国务院发展研究中心公布的“383”改革方案提出,将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来,组建若干家油气管网公司,并建立对油气管网的政府监管制度。

2015年9月13日,《关于深化国有企业改革的指导意见》正式公布。《意见》提出,“对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据各行业不同特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化。”

2016年《关于深化石油天然气改革的若干意见》在征求意见过程中也提出:“抓紧研究制定实施方案,分步推进国有大型油气企业的干线管道独立,组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管道公司,实现管输和销售分开以保障公平接入。”

由此可以表明,“油气管道独立”有利于推动可竞争性市场结构构建和公平竞争制度建立,是能源领域改革的重要内容,是大势所趋。“组建石油天然气管道公司,实现公平接入”是油气管道实现独立的重要手段和方式。然而,从发达国家经验看,我国天然气管网所处的市场环境和硬件条件还不成熟,现阶段天然气管道业务完全脱离国家石油公司实现独立运营任重而道远。


冲击油气企业


目前,我国天然气基础设施运营企业大体上可以分为两类:一是国家石油公司,主要指中石油、中石化、中海油三大石油公司,兼营天然气生产、进口、运输、销售,甚至下游的城市燃气经营业务。二是地方支线管道公司(包括省管网公司),通常兼营天然气运输和销售,一部分企业同时拥有下游城市燃气经营业务。目前,各级管网公司实行“一个机构、两块牌子”或者“两块牌子、合署办公”。

虽然管网独立、允许第三方接入对于提高天然气管网设施利用效率,打破资源垄断,降低运输环节天然气价格有益,但是对于国家石油公司来讲也存在一定冲击。

第一,国家石油公司所拥有的管网和布局多年来已形成明显的比较优势。这些地区经济发达、市场潜力巨大,管网一旦独立,将带来市场竞争的进一步加剧,并产生诸多不确定性,不利于国家石油公司的天然气销售。

第二,管道建设和运营受制于第三方,尤其是在天然气市场整体供大于求,市场竞争激烈的大环境下,国家石油公司已有的天然气市场开拓或面临被动局面,将对公司的经营和发展产生影响。

第三,国家石油公司部分管线是与当地企业合资建设,如果管线剥离,与当地政府和企业的合作可能会受到影响。

第四,进口lng热值普遍高于管道气,多气源统一注入独立管网,稀释了lng热值,高热值优势的lng或将受到严重冲击,甚至有可能对下游用户造成严重影响或损失。与此同时,进口管道气、陆地气田气普遍以体积计量,受技术条件等因素影响,虽然国家也多次推动以热值计量,但短期内以体积计量的方式或难以改变,因而以lng进口为主的油气企业也将面临经济损失。

第五,管网独立对油气企业国际进口lng资源采购提出了更高的要求。目前进口管道气、陆地气价格普遍低于进口lng价格,而管输价格在成本价格中所占比重较小。管网独立后,一方面不同气源将面临同一市场,进一步加大了企业在国际上对低价资源的采购压力。另一方面,大量进口lng都签订了照付不议合同,如果管网独立并进行主体变更,上游可能会借机涨价,合同谈判将异常困难,不利于长协合同气量的消纳。


需统一部署


天然气管道独立、组建石油天然气管道公司是改革的大方向,推动该项工作涉及有关石油天然气企业的资产核算与剥离,相关标准、法规的建立,管道公司管理控制制度体系建设等多个方面,还需要国家统一部署、相关企业积极配合才能稳妥推进。笔者有以下几方面建议。

根据天然气管道布局以及资源方与用户使用情况分步实施管道独立,建议先行试点长输天然气管道实施独立,更好地发挥天然气主动脉的通道作用。原油和成品油管道独立适时推进。

组建成立国家石油天然气管道公司,应明确国家石油天然气管道公司地位、性质、责任义务、运营规则、监管制度等。进一步完善相应的政策法规和一系列准入、计量等标准和规范,使政府监管有法可依、执法有据,确保油气长输管道的完整性、公平性,确保石油天然气管道公司正常运营。

关于组建石油天然气管道公司的模式。主要有以下两种模式:第一种是国家出资建设的模式。即剥离和整合国家石油公司的油气管道业务和资产,由国家出资组建国家石油天然气管道公司,形成石油天然气管道全国一个主体,实施干线管道独立。第二种是建立多元化股权模式。可以研究探讨参照“铁塔公司”股权模式组建石油天然气管道公司,形成以三大石油公司为主导,符合条件的多家公司适度参与的石油天然气管道公司。

支持符合条件的社会各类资本适度参与油气管道、储气库等基础设施建设,但应充分考虑历史客观实际和央企在油气产业发展与承担资源供应安全和保障等社会责任方面所做的贡献,公平地保证油气基础设施投资建设发起方的合理利益。

进一步完善天然气价格形成机制,理顺进口气与国产气、工商业用气与居民用气的价格关系,推行峰谷价格、可中断用户价格等;坚持和完善与油价挂钩机制,探索形成天然气与石油以及煤炭等替代能源之间的合理比价关系;充分发挥上海石油天然气交易中心作用,推进天然气现货和期货市场建设,逐步实现市场发现和形成价格。